La tercera etapa de la Ley Hojarasca ya fue aprobada y permitió avanzar con la derogación de 130 normas que habían perdido vigencia práctica. El proceso ya analiza las leyes de 1990 a 1999 y utiliza inteligencia artificial como herramienta de apoyo. La provincia de Mendoza avanza con un proceso de revisión y ordenamiento de su legislación que permitió detectar que el 51% de las leyes generales sancionadas entre 1896 y 1990 habían quedado en desuso. La denominada Ley Hojarasca, que busca retirar del ordenamiento jurídico aquellas normas que ya no tienen aplicación, acaba de completar su tercera etapa y ya trabaja sobre el período comprendido entre 1990 y 1999.
El secretario legislativo del Senado, Lucas Faure, explicó en su visita a los estudios de Diario San Rafael y Fm Vos 94.5 los alcances de este proceso durante la entrevista y detalló tanto los criterios utilizados para determinar que una norma dejó de tener vigencia práctica como las distintas instancias de control que atraviesa cada ley antes de ser incluida en un proyecto de derogación. “Hojarasca es, en el otoño cuando caen las hojas, todo eso que se junta, que ya no sirve, que hay que levantarlo”, explicó Fauré al referirse al nombre con el que se conoce popularmente a la iniciativa.
El funcionario aclaró que, detrás de esa denominación, existe un trabajo de “reordenamiento legislativo” que en Mendoza tiene un alcance específico. “En Mendoza, el proyecto Hojarasca se refiere exclusivamente a la Hojarasca que hay que barrer las leyes en desuso, no es un proyecto desregulatorio. Esa otra fase la está llevando adelante el Poder Ejecutivo”, señaló.
A nivel nacional, explicó, el concepto incluye dos funciones diferentes: por un lado, derogar normas que quedaron fuera de uso y, por otro, avanzar en medidas de desregulación para simplificar trámites y exigencias administrativas. En Mendoza, en cambio, el proyecto se concentra en la primera de esas tareas.
La necesidad de realizar este trabajo está relacionada con la manera en que las instituciones consultan y utilizan el digesto jurídico. Aunque una norma haya dejado de aplicarse en la práctica, si formalmente continúa apareciendo como vigente, puede generar dudas y obligar a realizar un trabajo adicional para determinar cuál es su situación.
“¿Para qué se deroga? Bueno, porque las instituciones toman decisiones todos los días en base al digesto jurídico”, explicó Faure. Y agregó: “Es mucho más fácil, ahorrás mucho tiempo de estudio con un digesto jurídico que está ordenado, que sabés cuáles son las leyes que están vigentes y cuáles no, y eso mejora la calidad de la toma de decisiones”.
La magnitud de la tarea quedó expuesta con el análisis realizado durante las primeras etapas. El trabajo comenzó revisando las leyes sancionadas desde 1896 y avanzó progresivamente hasta llegar a los períodos más recientes.
“Nosotros empezamos trabajando desde 1896, revisando todas las leyes sancionadas desde 1896 hasta la actualidad”, indicó Faure. Al llegar a la tercera etapa, que abarcó hasta 1990, apareció un dato significativo: “Desde 1896 hasta 1990 nosotros encontramos el 51% de las leyes en desuso. La mitad”.
Ese resultado implicaba que una persona que consultara el digesto buscando una norma sancionada dentro de ese período podía encontrarse con una legislación que formalmente figuraba como vigente, aunque en realidad ya no se aplicara.
“Cualquier persona que iba a explorar el digesto jurídico tenía un 50% de probabilidades de que no estuviese en uso. Pero cuando entrabas al digesto jurídico decía vigente”, sostuvo.
Con la aprobación de la tercera etapa, ese conjunto de normas ya fue retirado del ordenamiento. Sin embargo, el trabajo general está lejos de haber terminado. Según explicó el secretario legislativo, con esta instancia se alcanzó aproximadamente el 25% del proceso total.
Los criterios para retirar una norma y el control antes de derogarla
Uno de los aspectos centrales del trabajo consiste en determinar cuándo una ley puede ser considerada efectivamente en desuso. Para eso, el equipo encargado de revisar las leyes debió establecer criterios concretos que permitieran analizar miles de normas con parámetros comunes.
Fauré explicó que incluso debieron incorporar una denominación para ese concepto. “Nosotros tuvimos que inventar una palabra, que es la palabra desuso, que jurídicamente no se utiliza. Se utiliza la palabra desuetudo, que nos parecía medio rara”, contó.
A partir de allí se establecieron tres criterios. El primero corresponde a las normas que fueron reemplazadas posteriormente por otra legislación. Para determinarlo, es necesario revisar el conjunto de normas posteriores relacionadas con el mismo tema.
El segundo criterio alcanza a las leyes que hacen referencia a organismos que ya no existen. Fauré puso como ejemplo una normativa vinculada al funcionamiento del antiguo Banco de la Provincia de Mendoza.
“Ya no existe el Banco de la Provincia de Mendoza, no es necesario que tengamos el reglamento vigente”, explicó.
El tercer criterio contempla las normas que, por el paso del tiempo y los cambios producidos en la economía o la tecnología, perdieron completamente su utilidad. “Son leyes que, apenas las leés, te das cuenta de que no tiene sentido su vigencia”, indicó.
Entre los ejemplos mencionó las regulaciones vinculadas a los cospeles utilizados para pagar el transporte público y las disposiciones sobre la distribución de teléfonos públicos en la vía pública.
“Ya no existen ni los cospeles para pagar el transporte público. Entonces, bueno, esas leyes también son consideradas en desuso”, explicó.
Pero la identificación de una norma que parece haber perdido aplicación no significa que automáticamente sea incorporada al proyecto. El procedimiento contempla distintas instancias de revisión para reducir el margen de error.
Actualmente participan unas 30 personas del análisis, aunque no todas están dedicadas exclusivamente a esta tarea. El grupo incluye personal del Senado, personas vinculadas a la gestión, empleados de planta permanente, asesores de distintos bloques políticos y estudiantes.
“De esos 30 no todos son empleados del Senado”, aclaró Faure. Muchos realizan el trabajo como una tarea complementaria a sus funciones habituales. Para eso reciben grupos de leyes que deben analizar dentro de determinados plazos.
Además, el equipo fue incorporando estudiantes mediante el trabajo conjunto con universidades. Fauré mencionó la participación de la Universidad Nacional de Cuyo y la incorporación de la Universidad de Mendoza, con estudiantes avanzados de ingeniería.
Las leyes se dividen por temas y se intenta asignarlas según las áreas de conocimiento o afinidad de quienes participan. Después comienza un sistema de controles sucesivos.
“En primer lugar, hemos creado unas figuras, como la del analista, que es el primero que recibe la ley y la analiza”, detalló Fauré. Luego interviene el controlador, que revisa ese trabajo y cuenta con mayor experiencia en el análisis de la vigencia de las normas.
“Y si hay una situación en la que no están todos de acuerdo o tienen opiniones distintas, hay un tercer controlador, que es el grupo más reducido, que desempata. Y cuando la ley pasó esos tres filtros, ingresa al proyecto de ley”, explicó.
El procedimiento tampoco estuvo libre de errores. Fauré reconoció que durante el trabajo se detectó al menos un caso en el que una ley que todavía tenía aplicación había sido considerada inicialmente como una norma en desuso. “Nos pasó. Le pusimos el pecho al error”, reconoció.
El caso correspondía a una ley relacionada con el control y la fiscalización bromatológica de la provincia. El equipo había interpretado que esas funciones estaban mayoritariamente delegadas en los municipios y que la Dirección de Control y Fiscalización provincial ya no llevaba adelante determinados procedimientos.
Sin embargo, la dependencia provincial comenzó a acumular expedientes y advirtió que la norma seguía siendo necesaria. “Nos dijeron: ‘Che, por favor, restablezcan la vigencia de esta ley’”, relató Faure.
La situación fue corregida y la vigencia de esa norma fue restablecida dentro del proceso correspondiente. Según explicó, hasta el momento ese fue el único caso de este tipo que se detectó.
“Hay que analizar si el riesgo… obviamente que trabajamos mucho para reducir ese margen de error, pero hay que estar dispuesto a entender que el beneficio final de esto supera los errores del camino”, sostuvo.
La tercera etapa, además, fue modificada durante su tratamiento legislativo. Algunas normas que habían sido incluidas inicialmente fueron retiradas porque los legisladores consideraron que no correspondía derogarlas.
En esa instancia se analizaron 303 leyes y se propuso la derogación de 130.
La revisión no queda entonces limitada al equipo técnico. Una vez elaborado el proyecto, también intervienen el Poder Ejecutivo y posteriormente los legisladores. En el caso de la tercera etapa, se enviaron copias a los distintos ministerios de las leyes vinculadas con cada cartera para recibir observaciones y devoluciones.
“También le enviamos una copia a cada ministerio de las leyes que están vinculadas a su cartera para que haga una devolución”, explicó Faure.
El proceso de la tercera etapa permite dimensionar los tiempos que requiere una tarea de estas características. El proyecto fue presentado en febrero de este año y finalmente obtuvo la aprobación en agosto.
“En febrero se terminó de presentar a la Legislatura y hoy, ya estamos en agosto, se aprobó el proyecto”, señaló.
La cuarta etapa ya analiza las leyes de 1990 a 1999
Con la tercera etapa convertida en ley, el equipo ya está trabajando sobre el período siguiente, comprendido entre 1990 y 1999. Esta fase presenta una dificultad adicional porque, a medida que se acerca a la actualidad, aumenta la cantidad de leyes sancionadas por año y resulta más complejo determinar si algunas continúan siendo utilizadas.
“Es verdad que a medida que te acercás a la actualidad en el análisis va aumentando la cantidad de leyes sancionadas por año. Eso hace que el trabajo sea más difícil. Y también son leyes de las que es más difícil determinar su vigencia o su uso”, explicó Faure.
El crecimiento del equipo permitió aumentar la capacidad de análisis y avanzar con mayor rapidez. En el caso de la cuarta etapa, el trabajo ya se encuentra en la última instancia previa a la presentación del proyecto.
“Estamos en la fase de los desempates, que te dije recién. Es el control final antes de la presentación del proyecto”, indicó. La estimación es que el trabajo técnico pueda concluir en un plazo breve. “Una semana, dos semanas, más que eso no creo que nos demoremos en terminar el proyecto”, sostuvo.
Después deberá repetirse el circuito legislativo. El proyecto es elaborado desde el Poder Legislativo, enviado al Ejecutivo para su revisión y luego presentado formalmente para iniciar el trámite correspondiente.
“El proyecto lo hacemos desde el Poder Legislativo. Se lo pasamos al Ejecutivo y el Ejecutivo lo presenta al Legislativo”, explicó. Uno de los elementos novedosos de este proceso es el uso de inteligencia artificial. La herramienta comenzó a utilizarse tanto para las tareas de análisis como para liberar recursos humanos dentro de la Legislatura.
Faure explicó que el Senado cuenta con 12 taquígrafos encargados de transcribir las sesiones en tiempo real. La incorporación de inteligencia artificial para realizar esa tarea permitió que cuatro de ellos pudieran incorporarse al trabajo de Hojarasca. “Empezamos a utilizar inteligencia artificial para la transcripción de las sesiones y eso permitió que, de 12 taquígrafos, cuatro pudieran ir a hacer Hojarasca”, detalló.
La IA también es utilizada directamente durante el análisis de las normas. Los integrantes del equipo pueden emplearla para contrastar información y discutir sobre la posible vigencia de una legislación. Sin embargo, Fauré remarcó que la tecnología no reemplaza el control humano.
“Es una realidad que nos cuesta contextualizarla dentro del digesto. Existe lo que se llama alucinación dentro de la inteligencia artificial”, explicó. El problema aparece, por ejemplo, cuando una herramienta comienza a citar normas correspondientes a otras provincias al intentar responder sobre una normativa mendocina.
“Si querés hablar de una normativa posterior, empezás a citar normas de otras provincias. Podés tener ese problema”, advirtió. A pesar de esas dificultades, consideró que la herramienta fue mejorando considerablemente desde el comienzo del proyecto y que su utilización permitió aumentar la capacidad de trabajo sin necesidad de incorporar nuevos empleos públicos.
El desafío está directamente relacionado con los plazos. Fauré explicó que su mandato termina en 2027 y que uno de los objetivos era avanzar con la revisión sin recurrir a contrataciones externas. “Nosotros tenemos un mandato de cuatro años. A mí se me termina en el 27. Entonces, para llegar a ese plazo necesitábamos tener más gente trabajando sin salir a contratar afuera”, señaló.
Por eso se optó por refuncionalizar personal existente y sumar a otros sectores al proyecto.
La iniciativa cuenta además con respaldo político. Fauré destacó que el tercer proyecto fue aprobado por unanimidad y que existe un consenso entre las distintas fuerzas respecto de la necesidad de revisar y ordenar la normativa provincial. “Creo que hay un consenso dentro de las fuerzas políticas, por suerte, que valida esta revisión normativa. De hecho, salió por unanimidad el tercer proyecto”, afirmó.
El objetivo final es que el digesto jurídico deje de presentar como vigentes normas que en la práctica ya no se utilizan y se convierta en una herramienta más clara para quienes deben tomar decisiones.
Para Faure, el beneficio de ese ordenamiento supera los riesgos propios de una revisión de semejante magnitud: “Entienden que el beneficio final de tener un digesto ágil, legible y demás es mucho más alto” que el costo de los errores que puedan aparecer durante el camino.
La tercera etapa ya quedó atrás. Ahora el equipo avanza sobre las leyes de 1990 a 1999, mientras la provincia continúa con una tarea que comenzó revisando más de un siglo de legislación y que busca separar, dentro del enorme archivo normativo mendocino, las leyes que todavía tienen una función de aquellas que quedaron como una acumulación histórica que ya no responde a la realidad actual.
